薛涛：后PPP时代，地方水务企业如何改革迎接新机遇
在6月21-22日召开的“2019(第四届)供水高峰论坛”上，E20研究院执行院长薛涛就“后PPP时代，地方水务企业如何改革迎接新机遇”分享了个人的分析和思考。薛涛的报告分三部分，第一部分宏观分析了《政府投资条例》出台后，政府投资行为将有何趋势；第二部分详细剖析了细分环保领域与ppp及政府投资条例的关系，以及各细分领域产生的投资机会；第三部分分析了地方水务企业在新趋势下，如何迎接新机遇。
来源：中国水网 整理：王馨
在6月21-22日召开的“2019(第四届)供水高峰论坛”上，E20研究院执行院长薛涛就“后PPP时代，地方水务企业如何改革迎接新机遇”分享了个人的分析和思考。薛涛的报告分三部分，第一部分宏观分析了《政府投资条例》出台后，政府投资行为将有何趋势；第二部分详细剖析了细分环保领域与ppp及政府投资条例的关系，以及各细分领域产生的投资机会；第三部分分析了地方水务企业在新趋势下，如何迎接新机遇。
薛涛
01. 廿年磨一剑，出鞘风雷动——《政府投资条例》的背后
《政府投资条例》于2019年5月5日发布，7月1日实施，目的是规范政府投资行为，进一步深化政府投融资体制改革，同时更好地防范政府隐性债务。《条例》对于供水、原水、固废等公共服务领域的影响非常巨大。这是因为《条例》的投资定位是“公共基础设施、农业农村、生态环境保护”等公共领域，以非经营性项目为主。薛涛表示，政府将更多地退出商业领域，而对于公共服务和基础设施领域，政府一定会有更强的参与度。
根据《条例》，政府投资以“直接投资”方式为主，对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。《条例》与PPP项目所涉及的领域有所重合、相互呼应。PPP项目中也有政府资本金、补助、贴息等方式参与。
政府的钱怎么花
从2014年“《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发43号)文件”启动至今，经过五年时间，地方政府逐渐把地方账本从原来“相对模糊”的状况变为如今的“四本账”，即“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”。
因此，大家能更加清晰的看到政府的钱怎么花。楼部长启动的财政改革五年来，已经逐渐形成了新的系统，将政府的“四本账”与政府的投资行为和采购行为等相对应，简而言之形成以下这张图，《政府投资条例》也在对其中一些资金流向进一步进行了规范。
政府的钱怎么花
比如一般公共预算可以用于公共领域的政府投资，可以支撑PPP，可以用于采购工程、设备、服务。另外注意到，在对平台融资和PPP融资均予以规范收紧的情况下，近两年一般债和专项债有较大幅度增加。背后总的逻辑是在2014年以来央地财权、事权再分配下，中央对地方的控制力进一步增加。为什么会更多采用债券发展的模式，而不是原来的平台模式?薛涛表示，通过发债的方式，中央对地方的融资行为有更多的管控和关注，而平台模式还不够。这将给专业平台的方向带来新的变化。
《政府投资条例》和《企业投资条例》
《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》(简称“企业投资条例”)是近两年出台的重要文件，几乎规范了所有的投资行为。薛涛表示，从两个条例的逻辑关系来看，中间还差了一个条例，就是大家非常关注的“PPP条例”，但“PPP条例”仍在酝酿中，估计近期难以出台。因此，目前在PPP领域或者社会资本参与的项目领域，最高阶法规依然是发改委在2015年颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。但是由于“PPP条例”的缺失，在“公共领域”和“商业领域”中间有一块黄色的领域的空档(如下图)，既不能完全由《政府投资条例》规范，也不能完全用《企业投资条例》规范，“目前来看这个缺口还没有补上。”
薛涛认为还有一点值得关注，《政府投资条例》范围上还有一部分跟《企业投资条例》交织，即政府和企业涉及到的公共服务投资。(注：论坛后所发布的1098号文进一步对比进行了规范，具体请参见：薛涛评1098号文：PPP行稳致远的进一步，无关紧缩或释放)
条例范围
平台 VS PPP
薛涛表示，根据统计数据来看，平台负责的基础设施投资规模与政府通过PPP融资的规模，由于相关政策文件的出台，在2014年之后明显形成了此消彼涨的互补格局。如果把事件拉长，对此规律会有更深入的体会。
平台 VS PPP
薛涛强调，在2019年之后，平台负责的公共服务基础设施融资一定会大幅上扬。所以PPP在经历这样的变化之后，总体很可能会回到特许经营的范畴，而未来很多特许经营和非特许经营的部分都将会成为平台公司专业化转型之后的增量所在，这也是地方水务企业可以特别关注的。
02. 细草微风岸，危樯独夜舟——细分环保领域与ppp及政府投资条例的关系
第二部分将详细分析《政府投资条例》出台后，以及在当前PPP的规范趋势之下，对各个环保细分领域的影响。下图中，在PPP的“a、b、c、d”四个分类中，“政府购买服务型特许经营”、“非特许经营的政府购买类型PPP(PFI)”两类都是预算资金参与PPP项目具体方式，《政府投资条例》明确表示，凡是投资建设资金涉及预算资金，均应纳入政府投资项目管理范围。
PPP项目是否受政府投资条例管辖
薛涛认为，在环境产业九宫格中，供水企业未来一定会扩张到图中的“1、2、3、4”号位领域，“比如说黑臭水体治理，海峡环保已经有所参与。”
环境产业九宫格
① 号位投资机会
薛涛指出，《政府投资条例》出台之后和目前PPP大幅收缩的情形下，黑臭水体项目，按《条例》理解，将鼓励政府直接投资EPC+O模式。
同理，海绵城市领域也是非经营公益类项目，未来需求将减弱，且更高概率走政府投资条例项下的EPC(+O)模式。
地下管廊领域本应该属于准经营项目，但目前模式做成PFI类可用性付费模式，接近非经营性项目;但未来相对较少，且应回归准经营本性。在发达地区缓慢推进，采用EPC(+O)或PPP的模式。
环保领域涉及投资之重点任务①号位
②号位投资机会
薛涛指出，在水体修复和土壤修复领域，如果平台公司本身有上市公司平台，融资能力比较强，可以借助平台同时捆绑一部分水体修复和土壤修复项目，“这样的模式已经在很多地方开始出现了。要求平台公司本身的实力非常强，在融资能力和现金流非常好的情况下，会获得更大的机会。”
环保领域涉及投资之重点任务②号位
③号位投资机会
薛涛认为，在整体③号位领域项目的运营性比较好，发展机会较好。“所要面临的影响是在这部分领域是否会受到省级平台公司业务的分享或者挤压。”在供水领域，会采取PPP或平台模式，政府出股本金则会涉及投资条例。在排水管网领域，未来可能朝轻资产的方向发展。
环保领域涉及投资之重点任务③号位
④号位投资机会
“垃圾分类”如今作为国策，对于城市固废管理的刚性要求不亚于五年前的“水十条”，大家越来越相信“垃圾分类”、“固废管理”已经升级为与“中央环保督查”一样的地位。薛涛认为，在整个固废领域，无论是环卫服务的升级，还是末端垃圾处理的升级等等，即将掀起巨大的潮流。而且这些项目都是运营类项目，非常值得业界关注。
环保领域涉及投资之重点任务④号位
03. 潮平两岸阔，风正一帆悬——地方水务企业如何迎接新机遇
经过二十余年的发展，环境产业经历了点状治理的1.0时代，目前处于以效果为导向的2.0时代，接下来将走向追求系统化、整体化服务的3.0时代，和跨时空循环的4.0时代。薛涛指出，当前水务国企的转型压力在上升，新趋势下，地方水务公司的发展更多会通过“区域集约、要素集约、网络集约”三个方向去实现从2.0到3.0的蜕变。(相关阅读→薛涛：四维集约，合纵连横—固废产业年度盘点)
区域集约
区域集约指同区域内的管理集约，包括同要素和不同要素集约，主要实施主体是区域性环境综合服务商(E20环境产业B方阵等)，其属地性、区域性强，企业一般由当地国资委控股，不通过竞争性招标直接承接区域内项目。区域集约主要是地方水务企业的全面升级,这些企业往往从供水开始，逐步进入污水处理，再进入固废行业。薛涛表示，“区域集约”是地方水务企业相对比较容易做到的。
下图分析了地方水务企业的业务扩张情况，68%的供水企业做到了向污水领域扩张，26%向原水领域扩张，23%向污泥领域扩张，26%向水环境领域扩张，值得一提的是，有32%供水企业进入固废领域，这个比例比去年大幅增加。
区域集约
薛涛认为，供水企业真正的挑战在于 “要素集约”、“网络集约”，“发展成为能给政府和民众带来全面增量的行业，必须在‘要素集约’和‘网络集约’两方面进行突破，才能最终走向‘两山产业’。”（相关阅读→傅涛：环境产业最终将成为两山产业）
要素集约
要素集约型，是指以整合业务为目的，充分利用一切资源，将某项业务的各种要素(或为实现某一目的所需的各种要素)集中，并合理运用现代化的管理及技术，以提高工作效率，降低整项业务的成本或提高业务整体的效益。较典型的要素集约型包括静脉产业园、循环经济产业园等模式。
薛涛指出，要素集约有两种类型：一是“污染物要素集约”，另一是“产业链要素集约”。“平台公司需要在能力升级上下功夫，必须积极和深入研究这两方面的专业工作。”
要素集约
网络集约
网络集约型，是指以整合业务为目的，打通产业链，集约化开展并管理除主营业务外的一项或多项上下游业务，借助自身对主营业务的深入理解，合理整合资源，解决上下游业务痛点难点，使得整体产业链效率及效益得到提高。
薛涛以“厂网一体化”和“环卫一体化”举例：“厂网一体化”中，管网领域要解决黑臭水体治理以及污水处理厂的建设，实际上要做的是提升管网对“保障水质、均衡水量、预调水位”方面的能力；“环卫一体化”中，前端垃圾分类和整个环卫系统的有机结合、中端垃圾资源化处理以及老百姓如何参与等问题都具有很大的挑战，“环卫一体化”对固废升级是非常艰巨的任务，也是平台公司需要重点思考的问题。
网络集约
环保细分领域市场机会及未来关注点
薛涛表示，2020年，公共环保服务各个细分领域运营市场预期如下图所示：市政污水、垃圾填埋领域走向成熟稳定后，固废、村镇、管网领域在快速的增长期，这些领域是公共服务企业未来的重点布局。
细分领域市场预期
薛涛指出，未来地方水务企业在转型升级之后仍需关注四个领域：
由传统水务领域走向水环境领域的发展中，更多关注点在于“生态观念”、“效果导向”、“轻资产服务”，仍需探索城乡、市政工业、点源面源各要素平衡；固废领域，由焚烧走向无废城市的过程中，未来关注点在于整个物质流的控制和跨产业链的融合；村镇市场，关注点在于如何从“镇” 继续有效下沉，并且必须要在“绿色农业”上破题；工业领域，关注点在于过程化的绿色制造与全生命周期和资源化。(相关阅读→两会特稿：集约、效率、生态——环保产业向环境产业升级)
同时薛涛强调，这四个领域中有三大共性问题值得更深入的思考：
一是环保的无缝监管。监管力度只会更强，这样才能在环保资源化中有合理的土壤和可持续的发展。
二是产业与经济升级的可承受力。中美贸易战对工业和地方政府税收带来挑战，外部宏观经济环境的影响也进入到每一个环保细分领域中间。这就要求环境企业对各地实际的支付能力和风险控制能力有所了解。
三是“政、企、民”三者的和谐关系。薛涛指出，未来民众在垃圾分类、管网管理等领域的商业模式探索中，会发挥更大的影响力。“供水企业在这方面有一定先天优势，因为供水企业本身是离民众最近的。因此在新的政企民关系构建下，供水企业所发起的环保业务应该对整个环保公众服务的破题发挥很大的作用。”
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2019年，E20研究院重磅发布——年度报告、细分领域及总裁专属报告，明确政策趋势和产业形式，为把握市场机会提供有力支撑，具体报告名称如下：